近日，财政部印發了《國有企業境外(wài)投資(zī)财務管理辦法》（财資(zī)〔2017〕24号，以下(xià)簡稱《辦法》），已于8月1日起正式施行。就此，财政部資(zī)産管理司有關負責人回答了記者提問。

1. 問：《辦法》印發的背景是什麽？

答：改革開(kāi)放(fàng)以來，國有企業作爲境外(wài)投資(zī)的排頭兵和主力軍，走出去(qù)步伐不斷加快，投資(zī)規模持續擴大(dà)，在保障國家安全、拓展海外(wài)市場、獲取先進技術和管理經驗等方面取得了較好成效。特别是近年來，随着“走出去(qù)”戰略和“一(yī)帶一(yī)路”倡議的實施推進，國有企業境外(wài)投資(zī)呈現多元化和高端化态勢，從原來單一(yī)的礦産能源行業向科技電(diàn)信、汽車(chē)運輸、工(gōng)程施工(gōng)、基礎設施等行業拓展，投資(zī)額逐年攀升。

國有企業境外(wài)投資(zī)業務取得長足發展的同時，也出現了有些項目資(zī)産狀況不佳，盈利能力不強，投資(zī)回報率偏低等問題，究其根源，企業财務管理能力和水平與之不相适應是重要原因。部分(fēn)企業境外(wài)投資(zī)财務管理存在以下(xià)突出問題：一(yī)是事前決策随意，可行性論證流于形式。二是事中(zhōng)管理薄弱，财務風險管控不力。三是事後監管缺位，對有關決策和執行主體(tǐ)約束不力。

爲了規範國有企業境外(wài)投資(zī)财務管理，防範境外(wài)投資(zī)财務風險，我(wǒ)部在廣泛調研和征求意見的基礎上，起草印發了《辦法》。該辦法堅持問題導向，對境外(wài)投資(zī)的事前、事中(zhōng)、事後财務管理提出明确要求，實現了全過程管理，有利于增強企業境外(wài)投資(zī)财務管理水平，提高境外(wài)投資(zī)效益，提升國有資(zī)本服務于“走出去(qù)”戰略和“一(yī)帶一(yī)路”倡議的能力。

　2. 問：《辦法》主要内容是什麽？

答：《辦法》根據《中(zhōng)華人民共和國公司法》《企業财務通則》等規定，在尊重企業産權關系、内部治理結構和經營自主權前提下(xià)，明晰各方财務管理職責，同時将财務管理從事中(zhōng)運營和事後監督延伸至前期投資(zī)決策和後期績效評價，有的放(fàng)矢地對境外(wài)投資(zī)全過程涉及的重要财務問題作出規範。

一(yī)是明晰境外(wài)投資(zī)财務管理職責。分(fēn)别界定了直接開(kāi)展境外(wài)投資(zī)的國有企業、國有企業集團公司和各級人民政府财政部門的财務管理職責。

二是構建境外(wài)投資(zī)事前決策合理機制。要求境外(wài)投資(zī)事前決策必須考慮财務可行性，對财務盡職調查和可行性研究的形式和内容作出規定，同時強調履行決策職責的書(shū)面紀要、申請回避等程序，以利于遏制違規決策和盲目決策等問題。

三是規範境外(wài)投資(zī)事中(zhōng)運營财務管理。對資(zī)金管控、成本費(fèi)用控制、股利分(fēn)配、外(wài)彙業務、财務信息管理、會計資(zī)料保存等财務管理事項提出明确要求，以利于增強事中(zhōng)約束。

四是加強境外(wài)投資(zī)财務監督。要求國有企業采取建立健全内部财務監督和審計制度、開(kāi)展實地監督檢查等多種方式強化監督，同時依法接受主管财政機關的财務監督檢查和國家審計機關的審計監督。要求各級财政部門依托現有國有企業财務會計決算報送系統建立境外(wài)投資(zī)财務報告數據庫，分(fēn)析監測國有企業境外(wài)投資(zī)财務運行狀況，制定完善相關政策措施。

五是建立健全境外(wài)投資(zī)績效評價機制。要求國有企業以集團爲單位開(kāi)展境外(wài)投資(zī)績效評價，以利于加強追蹤問效。績效評價結果作爲企業内部優化配置資(zī)源和相關部門評估“走出去(qù)”政策實施效果、制定完善相關政策、進行國有資(zī)本注資(zī)等行爲的重要依據。

　3. 問：《辦法》所規範的“境外(wài)投資(zī)”内涵是什麽？

答：根據《辦法》第三條規定，境外(wài)投資(zī)是指國有企業在香港、澳門特别行政區和台灣地區，以及中(zhōng)華人民共和國以外(wài)通過新設、并購、合營、參股及其他方式，取得企業法人和非法人項目所有權、控制權、經營管理權及其他權益的行爲。企業境外(wài)投資(zī)按取得方式區分(fēn)，包括新設、并購、合營和參股等，其中(zhōng)新設和并購多爲中(zhōng)方獨資(zī)或控股；按投資(zī)對象法律形式區分(fēn)，包括境外(wài)企業法人和非法人項目，其中(zhōng)非法人項目主要指物(wù)業管理、工(gōng)程承包、基金等；按投資(zī)權益類型區分(fēn)，包括所有權、控制權、經營管理權等，其中(zhōng)非法人項目的權益通常體(tǐ)現爲控制權或者經營管理權。

基于管理成本效益原則，未從事具體(tǐ)生(shēng)産經營、投資(zī)、管理活動的境外(wài)投資(zī)企業（項目），常見的如境内企業設在境外(wài)便于聯絡的代表處、辦事處等，不執行本辦法。

4. 問：《辦法》如何界定相關主體(tǐ)的境外(wài)投資(zī)财務管理職責？

答：《辦法》在界定直接開(kāi)展境外(wài)投資(zī)的國有企業（以下(xià)稱“投資(zī)方”）、國有企業集團公司和各級人民政府财政部門的财務管理職責時，遵循“分(fēn)級負責、權責對等、自主決策、放(fàng)管結合”十六字原則。

分(fēn)級負責、權責對等。一(yī)是财政部負責制定統一(yī)的境外(wài)投資(zī)财務管理制度和内部控制制度，财政部和地方各級财政部門分(fēn)别負責組織中(zhōng)央和地方國有企業實施相關制度。二是國有企業集團公司對全集團境外(wài)投資(zī)履行财務管理職責，包括制定本集團境外(wài)投資(zī)财務制度，督促所屬企業加強财務管理，建立健全内部審計監督制度，彙總形成集團年度境外(wài)投資(zī)财務情況和績效評價報告，對導緻境外(wài)投資(zī)損失的責任人員(yuán)進行追責等。三是投資(zī)方對本企業境外(wài)投資(zī)企業（項目）履行相應管理職責，重點關注财務可行性、重大(dà)方案涉及的财務收益和風險、财務負責人人選、績效評價等财務問題。

自主決策、放(fàng)管結合。創新财政管理方式，不新設任何形式的行政審批，完全由企業自主決策。在“放(fàng)”的同時，财政部門通過彙總本級國有企業境外(wài)投資(zī)年度财務情況，分(fēn)析監測境外(wài)投資(zī)财務運行狀況，爲同級人民政府相關部門評估“走出去(qù)”政策實施效果、制定完善相關政策、進行國有資(zī)本注資(zī)等提供重要參考。

5. 問：傳統财務制度一(yī)般僅涉及事中(zhōng)和事後管理，而《辦法》專章對境外(wài)投資(zī)事前決策的财務管理提出了要求。請問這是出于何考慮？

答：調研發現，事前決策不科學、不履行必要程序是造成投資(zī)失利的重要原因。特别是部分(fēn)企業管理層對财務可行性論證和财務風險預判重視不足，個别企業甚至在财務部門提出反對意見的情況下(xià)仍決定開(kāi)展境外(wài)投資(zī)。如果财務不能在前期決策發揮應有作用，事中(zhōng)和事後财務管理得再好，也隻能是亡羊補牢，效果有限。爲此，《辦法》專就以下(xià)幾方面作出規定。

一(yī)是要求企業在董事長、總經理、副總經理、總會計師（财務總監、首席财務官）等領導班子成員(yuán)中(zhōng)确定一(yī)名主管境外(wài)投資(zī)财務工(gōng)作的負責人，确保決策層有專人承擔财務管理職責。

二是以并購、合營、參股方式投資(zī)境外(wài)目标企業（項目），投資(zī)方要組建包括行業、财務、稅收、法律、國際政治等領域專家在内的團隊，或者委托具有能力并與委托方無利害關系的中(zhōng)介機構開(kāi)展盡職調查，形成書(shū)面報告。其中(zhōng)，财務盡職調查重點關注目标企業（項目）所在國的宏觀經濟風險和目标自身的财務風險。

三是要求企業組織内部團隊或者委托具有能力并與委托方無利害關系的外(wài)部機構對境外(wài)投資(zī)開(kāi)展财務可行性研究。結合投資(zī)方自身的發展戰略和财務戰略，對關鍵商(shāng)品價格、利率、彙率、稅率等因素變動影響境外(wài)投資(zī)企業（項目）盈利情況進行敏感性分(fēn)析，評估相關财務風險，并提出應對方案。對投資(zī)規模較大(dà)或者對企業發展戰略具有重要意義的境外(wài)投資(zī)，要求企業分(fēn)别組織開(kāi)展内部和外(wài)部财務可行性研究，承擔可研的團隊和機構要獨立出具書(shū)面報告，如果内部和外(wài)部可研結果不一(yī)緻，企業應慎重決策。

6. 問：《辦法》在境外(wài)投資(zī)日常運營上與境内财務管理有何不同的要求？

答：《辦法》對境外(wài)投資(zī)企業（項目）的預算管理、資(zī)金管控、成本費(fèi)用管理、利潤分(fēn)配、信息管理等方面的規定，與現行财務制度對境内企業的要求基本相同。在此基礎上，《辦法》針對境外(wài)投資(zī)的運營特點，提出了以下(xià)财務管理要求：

一(yī)是投資(zī)方要在境外(wài)法律允許的治理框架内，對境外(wài)投資(zī)企業（項目）重大(dà)财務事項實施管理。重大(dà)财務事項包括合并、分(fēn)立、終止、清算，資(zī)本變更，重大(dà)融資(zī)，對外(wài)投資(zī)、對外(wài)擔保，重大(dà)資(zī)産處置，重大(dà)資(zī)産損失，利潤分(fēn)配，從事金融産品交易等高風險業務，重大(dà)稅務事項等。

二是對投資(zī)規模較大(dà)或者對企業發展戰略具有重要意義的境外(wài)投資(zī)企業（項目），投資(zī)方要事先在投資(zī)協議中(zhōng)作出約定，向其選派具備相應資(zī)格的财務負責人或者财務人員(yuán)，定期分(fēn)析财務狀況和經營成果，及時向投資(zī)方報送财務信息，按規定報告重大(dà)财務事項；必要時，投資(zī)方可以對境外(wài)投資(zī)企業（項目）進行專項審計。這樣規定，有利于投資(zī)方通過協議保障未來對境外(wài)投資(zī)的控制力。

三是投資(zī)方要建立健全境外(wài)投資(zī)企業（項目）台賬，反映境外(wài)投資(zī)目的、投資(zī)金額、持股比例（控制權情況）、融資(zī)構成、所屬行業、關鍵資(zī)源或産能、重大(dà)财務事項等情況。

四是企業要重點關注境外(wài)投資(zī)企業（項目）傭金、回扣、手續費(fèi)、勞務費(fèi)、提成、返利、進場費(fèi)、業務獎勵等費(fèi)用的開(kāi)支範圍、标準和報銷審批制度的合法合規性。這類費(fèi)用管理不善，容易導緻國有資(zī)産流失，且易招緻投資(zī)所在國調查。

7. 問：《辦法》對加強境外(wài)投資(zī)的财務監督有何考慮？

答：加強境外(wài)投資(zī)财務監督應當内外(wài)結合，形成合力。在加強内部監督方面，《辦法》要求投資(zī)方一(yī)是建立健全對境外(wài)投資(zī)的内部财務監督制度和境外(wài)投資(zī)企業（項目）負責人離(lí)任審計和清算審計制度；二是對連續三年累計虧損金額較大(dà)或者當年發生(shēng)嚴重虧損等重大(dà)風險事件的境外(wài)投資(zī)企業（項目）進行實地監督檢查或者委托中(zhōng)介機構進行審計，并根據審計監督情況采取相應措施；三是對負責人、财務負責人任職時間沒有明确要求且相關人員(yuán)任職滿5年的境外(wài)投資(zī)企業（項目）财務管理情況進行實地監督檢查。這樣規定，可以有效避免“重投資(zī)、輕監督”，及時發現财務風險苗頭。

外(wài)部監督方面，企業依法接受主管财政機關的财務監督檢查和國家審計機關的審計監督。此外(wài)，主管财政機關建立國有企業境外(wài)投資(zī)财務報告數據庫，對境外(wài)投資(zī)财務運行狀況進行分(fēn)析監測。

8. 問：《辦法》爲什麽要求企業開(kāi)展境外(wài)投資(zī)績效評價？具體(tǐ)如何開(kāi)展？

答：調研發現，企業對在境外(wài)投資(zī)的企業（項目）普遍未建立績效評價制度，集團内部優化資(zī)源配置缺乏科學依據，事中(zhōng)和事後的激勵和約束難以落實。爲此，《辦法》明确要求以投資(zī)方爲責任主體(tǐ)，建立健全境外(wài)投資(zī)評價制度并開(kāi)展績效評價。具體(tǐ)做法是：一(yī)是投資(zī)方根據不同類型境外(wài)投資(zī)企業（項目）特點，設置合理的評價指标體(tǐ)系，評價内容包括管理水平（定性）和效益情況（定量），并确認績效評價周期。特别是對于那些符合國家戰略要求、投資(zī)周期長的境外(wài)投資(zī)企業（項目），投資(zī)方應合理設定差異化的績效評價周期。二是投資(zī)方定期開(kāi)展評價，形成績效評價報告，必要時可以委托資(zī)産評估等中(zhōng)介機構開(kāi)展相關工(gōng)作。三是企業集團在投資(zī)方績效評價報告的基礎上，彙總形成本集團境外(wài)投資(zī)年度績效評價報告，單獨或一(yī)并随集團年度财務報告報送主管财政機關。四是評價結果的使用，内部作爲企業優化配置資(zī)源的重要依據，外(wài)部作爲有關部門評估“走出去(qù)”政策實施效果、制定完善相關政策、進行國有資(zī)本注資(zī)等行爲的重要參考。

　9. 問：請介紹《辦法》的具體(tǐ)适用範圍。

答：《辦法》适用于國務院和地方人民政府分(fēn)别代表國家履行出資(zī)人職責的國有獨資(zī)企業、國有獨資(zī)公司以及國有資(zī)本控股公司（即通常所稱“國有及國有控股企業”），包括中(zhōng)央和地方國有資(zī)産監督管理機構和其他部門所監管的企業本級及其逐級投資(zī)形成的企業。管理級次上，《辦法》涵蓋中(zhōng)央和地方企業；監管關系上，涵蓋各級國有資(zī)産監督管理機構和其他部門監管企業；管理地域上，涵蓋開(kāi)展境外(wài)投資(zī)的境内和境外(wài)企業。以中(zhōng)央企業爲例，中(zhōng)央管理企業（即國資(zī)委監管企業）和中(zhōng)央部門管理企業集團公司本級及其逐級投資(zī)形成的境内外(wài)國有及國有控股企業，均應執行《辦法》。

國有企業參與合營的企業、國有資(zī)本參股公司以及非國有企業開(kāi)展境外(wài)投資(zī)，可以參照《辦法》執行。金融企業不執行《辦法》，金融企業境外(wài)投資(zī)财務管理辦法另行制定。