供給管理與需求管理是互補而非對立的關系，二者在實踐中(zhōng)應當協同實施。作爲需求管理的重要手段，财政政策應積極發揮作用以配合供給側結構性改革，确保穩增長與調結構的有機平衡，從而使國民經濟實現中(zhōng)高速可持續發展。應階段性适度提高财政赤字率；全面落實減稅政策，降低實體(tǐ)經濟負擔；營造有助于PPP深化推進的市場環境，積極優化财政支出結構并重視有效投資(zī)；構建與我(wǒ)國經濟改革發展時代背景契合的激勵相容機制，充分(fēn)調動地方政府科學發展的積極性。通過多措并舉，确保财政調控精準發力，實現在短期内提振有效需求，在長期内優化供給結構與質量的目标。
供給側改革需要積極财政政策予以配合
2015年中(zhōng)央經濟工(gōng)作會議強調，“要在适度擴大(dà)總需求的同時，着力加強供給側結構性改革。”今後一(yī)段時期，國民經濟管理重點将向供給管理側重，但這并不是對需求管理的否定。就理論層面來講，供給側與需求側其實是國民經濟運行的一(yī)體(tǐ)兩面：短期内，繁榮與蕭條的更替源于總需求圍繞總供給波動所引起的經濟景氣度的周期性變換；但長期内，經濟增長的恒久動力源自有效供給對有效需求的回應與引導。供給管理與需求管理是互補而非對立的關系，二者在具體(tǐ)政策實踐中(zhōng)應協同實施。作爲需求管理的重要手段，我(wǒ)國财政政策仍有廣闊操作空間并且應積極發揮作用以配合供給側改革。不妨從兩個方面展開(kāi)釋疑。
一(yī)方面，應以需求适度擴張來舒緩結構優化改革所衍生(shēng)的外(wài)溢性張力。近年來，我(wǒ)國經濟下(xià)行壓力加大(dà)，其中(zhōng)有世界經濟長周期與我(wǒ)國經濟自身運行周期共同交織的因素，也有我(wǒ)國過去(qù)長期粗放(fàng)型發展累積下(xià)的結構性因素。可以說，經濟結構失衡所引發的潛在總供給弱化是經濟增速下(xià)降的根源。“供給側改革”就是通過優化國民經濟供給側的結構、質量與效益，使供給結構有效适應需求結構變化，完成市場出清，推進經濟轉型升級。但應當注意，首先，目前國民經濟需求側仍較爲疲軟（PPI、CPI和PMI等指數走低、産能過剩、市場投資(zī)與消費(fèi)信心不足、出口相對低迷），源于歐文·費(fèi)雪所謂的“通縮債務效應”——該理論近期被學術界廣泛讨論。而宏觀經濟前沿理論中(zhōng)的“薩伊逆否命題”即“持續的短期需求不足必然引緻中(zhōng)長期供給能力的削弱，造成潛在增速下(xià)滑，引發中(zhōng)長期持續低迷”，更是給當前中(zhōng)國經濟以深刻警示。所以說，要認識到持續性低迷可能成爲未來中(zhōng)國經濟潛在風險，科學有效的需求管理政策亟待推出。其次，即使大(dà)力推進結構性改革也應用需求适度擴張協同配合。不可否認，去(qù)産能、去(qù)庫存、去(qù)杠杆等結構性優化調整方案，短期内不可避免地會加大(dà)經濟下(xià)行壓力，其間的勞動力失業與再就業、舊(jiù)業态淘汰與新業态重塑等問題，均要需求管理予以托底。需求管理通常借助于貨币政策與财政政策。但較之财政政策，我(wǒ)國貨币政策總量性特征較爲突出，而結構性特征仍不甚理想。當下(xià)貨币政策在傳導機制與調控參數等方面仍不順暢；作爲調控信号接收端的微觀主體(tǐ)仍未實現優化重構，“僵屍企業”有待清理，剛性兌付與預算軟約束普遍存在，這使得微觀基礎對貨币調控信号靈敏度缺失。爲化解這些梗阻，需進一(yī)步深化金融改革和市場化改革，優化貨币調控的金融生(shēng)态環境與微觀基礎。眼下(xià)若貿然采取大(dà)規模貨币寬松，無疑會形成“大(dà)水漫灌”，不但無法有效緩解市場中(zhōng)結構化的流動性饑渴，而且會幹擾市場出清、助漲資(zī)産價格泡沫并加大(dà)資(zī)本外(wài)流壓力，甚至可能會給今後幾年埋下(xià)新一(yī)輪通脹風險，導緻結構性矛盾持續固化。因此，以需求适度擴張爲結構性優化改革營造穩健宏觀環境的任務也就主要靠财政政策，而貨币政策需配合财政政策發揮輔助對沖作用。
另一(yī)方面，也不應忽視财政政策的供給效應。凱恩斯主義框架中(zhōng)，财政與貨币政策被局限于通過相機抉擇來發揮對總需求“逆經濟風向”調節之功。但現實經濟運行中(zhōng)，較之供給效應偏弱的貨币政策，财政政策在長期内卻能有效發揮供給效應。若将财政政策與産業政策、區域政策、微觀政策、改革政策協調配合，就能産生(shēng)微觀與中(zhōng)觀層面的效果，改善供給結構與質量，提升經濟運行效率。例如，運用稅收、補給和再分(fēn)配政策，可以降低生(shēng)産成本，調動企業與勞動者生(shēng)産積極性，優化産業和區域結構。微觀與中(zhōng)觀範疇經過有機加總，宏觀層面的供給質量與效率就會得到提高。另外(wài)，具有供給效應的财政投資(zī)（設備更新、基礎設施與廠房改造、教育投資(zī)等）不僅短期内可以拉動需求，而且長遠看亦能形成高效率資(zī)本積累，這将優化潛在總供給，爲經濟長期增長注入穩健動力。
綜上所述，以積極财政政策（輔之以穩健略偏寬松的貨币政策）助力供給側結構性改革，應作爲近期宏觀調控理念的明智抉擇。既不搞大(dà)規模、低效率強刺激，也要防止結構性改革所引發的經濟順周期收縮，确保爲供給側改革提供穩健的宏觀環境，并逐步爲其構築起健康的微觀基礎。
實施積極财政政策需化解哪些困局
不可否認，過去(qù)傳統的财政政策已顯現疲态。近期相關部門雖倡導積極财政政策，但不少地方政府以及私人部門都處于自發式去(qù)杠杆狀态，加之财政收支缺口短期難以彌合等因素的共同疊加，其間産生(shēng)的對沖效應某種程度上可能弱化财政政策效果。實施積極财政政策過程中(zhōng)，需妥善化解以下(xià)困局。
第一(yī)，财政收入與支出缺口亟待彌合。近年來，因周期性與結構性因素疊加，各地經濟增速呈現回落。與往年比，各級政府收入增速降低，但支出壓力依然高企。據财政部數據，2015年全國一(yī)般公共預算收入同口徑增長5.8%，但一(yī)般公共預算支出同口徑增長則爲13.17%。在降杠杆動機下(xià)，地方政府以土地出讓獲得債務收入與預算外(wài)收入等渠道被堵死，而新的規範性融資(zī)渠道相對有限。地方政府仍承擔着較多事權與支出責任，積極财政政策使其承受更大(dà)壓力，出現了地方配套資(zī)金空擋現象；地方債務置換隻是緩解了部分(fēn)存量債務的成本壓力，餘下(xià)11萬億存量債務高額利息支出不容忽視；随着機關事業單位養老保險等社保領域改革，社保支出負擔未來亦會上升。上述因素使得财政收支失衡，對地方财政發力空間構成一(yī)定考驗。
第二，傳統财政投資(zī)的邊際産出效果弱化，并對全要素生(shēng)産率和生(shēng)産效率形成了擠壓。過去(qù)傳統的低效、重複性投資(zī)對經濟增長拉動效力日趨衰減，其間引發的産能過剩和資(zī)本錯配亦使得資(zī)本回報率弱化，并擠壓着全要素生(shēng)産率。若對投資(zī)結構進行考量，通常而言，先進設備投資(zī)促進全要素生(shēng)産率提高，而以房地産等投資(zī)标的爲主的建築安裝投資(zī)則抑制全要素生(shēng)産率。2008年以後，我(wǒ)國房地産和基礎設施投資(zī)快速擴張，累積一(yī)定的泡沫，給中(zhōng)小(xiǎo)城市房地産市場帶來風險；但設備投資(zī)占總投資(zī)比例卻呈快速下(xià)降趨勢，全要素生(shēng)産率和生(shēng)産效率受到擠壓其來有自。應将财政政策與産業、區域政策協調配合，優化投資(zī)結構并重視有效投資(zī)，改善投資(zī)邊際效率，促進全要素生(shēng)産率提升，從而達到短期内适度擴需求，長期内優化供給質量與結構的效果。
第三，因地方政府原有的考核機制被打破，部分(fēn)地區出現不适應的現象，削弱了财政政策執行效果。首先，近一(yī)段時期，财政項目投資(zī)審批力度雖然很大(dà)，但資(zī)金實際到位率與項目開(kāi)工(gōng)率不容樂觀。很多重點項目與民生(shēng)項目推進遲緩，包括鐵路、高速公路、電(diàn)網與通訊設施改造、農業基礎設施與危房改造等涉及國家長久發展大(dà)計的項目，出現了資(zī)金落實不到位現象。其次，與過去(qù)相比，2015年我(wǒ)國财政支出增速整體(tǐ)放(fàng)緩，而地方财政支出回落更爲顯著。地方财政存款增速加快，累積了大(dà)量固化性資(zī)金沉澱。據相關專家測算，近年來政府部門銀行存款以每年約20％速度攀升，占M2比重不斷增加。地方政府因缺乏盤活存量資(zī)金的積極性導緻大(dà)量資(zī)金結餘。财政資(zī)金運作效率低下(xià)壓縮了宏觀政策實施空間，拖累了經濟增長。當然，這也與近年來财務監控收緊以及資(zī)金管理模式機械有關。中(zhōng)央财政資(zī)金在撥付過程中(zhōng)，不同部門之間分(fēn)配過細且過度強調專款專用，削弱了資(zī)金使用靈活性，導緻地方政府對中(zhōng)央下(xià)撥資(zī)金使用的積極性與能動性下(xià)降。
第四，PPP政策實施效果亟待優化。通過創新投融資(zī)體(tǐ)制而引入PPP，有助于緩解資(zī)金壓力并拓寬投融資(zī)渠道，實現政府資(zī)本與社會資(zī)本的利益共赢。但PPP仍處于探索階段，實際操作中(zhōng)呈現出雷聲大(dà)、雨點小(xiǎo)特征。國有企業與城投公司常常充當主力，而政府部門同私人部門之間卻缺乏聯動效應，政府資(zī)本仍難以大(dà)規模撬動民間資(zī)本。究其原因，一(yī)方面是因經濟法治化程度不高，政企關系不平等，導緻民間資(zī)本對合作前景預期不明朗。另一(yī)方面，在PPP實施過程中(zhōng)，政府與企業之間契約關系尚待完善。PPP具有投資(zī)大(dà)、期限長、收益率較低、流動性弱等特征，包含一(yī)定市場風險、項目風險、法律風險和政策風險，但政府與企業在權利義務、風險分(fēn)擔以及利益補償等方面仍界定不清。在PPP合作中(zhōng)，兩者之間的利益協同機制欠缺影響了社會資(zī)本積極性。另外(wài)，PPP在實施中(zhōng)也出現了一(yī)些不良現象：例如，因融資(zī)平台被切斷，有些地區以PPP爲名，卻采取明股實債與保本回購等行變相融資(zī)之實。這不但未能拖動PPP，反而使其聲譽受到一(yī)定程度影響。
供給側改革背景下(xià)優化财政調控的思考
爲給供給側改革營造良好宏觀環境，今後需貫徹積極财政政策，确保“供給側結構性改革”與穩增長并駕齊驅。應階段性适度提高财政赤字率；全面落實減稅政策，降低實體(tǐ)經濟負擔；營造有助于PPP深化推進的市場環境，積極優化财政支出結構并重視有效投資(zī)；構建與我(wǒ)國經濟改革發展時代背景契合的激勵相容機制，充分(fēn)調動地方政府科學發展的積極性。通過多措并舉，确保财政政策精準發力，實現在短期内提振有效需求，在長期内優化供給結構與質量的目标。爲中(zhōng)國經濟中(zhōng)高速發展注入持久動力，推動中(zhōng)國經濟巨艦行穩緻遠，最終實現全面建成小(xiǎo)康社會的宏偉目标。
第一(yī)，找準舒緩财政資(zī)金壓力的着力點，階段性提高赤字率，釋放(fàng)可用資(zī)金空間，爲财政政策精準發力創造條件。理論上講，财政政策在實施中(zhōng)面臨着減稅、增支和控制債務三個目标之間的三難困境。在增支及減稅的目标下(xià)，爲緩解财政壓力，那麽提高赤字率就成爲彌合收支缺口的必然選擇。令人欣慰的是，我(wǒ)國的财政赤字與政府債務仍有很大(dà)延展空間。就赤字而言，當下(xià)2.3%赤字率遠低于馬約所設3%紅線；就債務而言，中(zhōng)央政府債務負擔較低，地方債務雖有局部性和區域性風險，但與歐美國家的福利型、消費(fèi)型債務相比，我(wǒ)國絕大(dà)多數的地方債務都有着規模可觀的實物(wù)資(zī)産作支撐。若再加上政府可調配的其他資(zī)源（土地、森(sēn)林和礦産等），則債務占政府廣義資(zī)産的比重就更低。所以說，依靠适度擴大(dà)赤字來緩解資(zī)金壓力的宏觀策略仍有着廣闊施展空間。如果今後能夠用PPP成功撬動社會資(zī)本的話(huà)，那麽3%左右的赤字率應該就能基本滿足财政資(zī)金需要。就政策慣例來說，擴大(dà)赤字、增發債務和地方債置換應協同操作。首先，可借助國開(kāi)行、财政部等部門來發行專項債券或特别國債，并以項目資(zī)本投入、股權投資(zī)等方式來支持地方重點性基礎設施與民生(shēng)項目建設，其間适度擴大(dà)中(zhōng)央出資(zī)比例，緩解地方項目資(zī)金短缺問題；其次，應完善地方債務管理與處置機制，加快對餘下(xià)的11萬億存量地方債置換消化，有效降低債務利息負擔。同時，未來的社保資(zī)金支出缺口亦當重視。應合理調整國有資(zī)本布局，可以把一(yī)部分(fēn)國有資(zī)本及收益補進一(yī)般預算和養老等社保基金預算，這将降低社保繳費(fèi)率，緩解社保資(zī)金壓力。當然，對于涉及“五大(dà)重點任務”的領域，爲配合特别國債和專項債券發行，央行也應及時地定向寬松貨币以舒緩财政壓力，并化解因結構優化改革所衍生(shēng)的潛在通縮風險。
第二，積極落實結構性減稅和全面性清費(fèi)，有效發揮稅收政策的需求效應與供給效應，以短期稅費(fèi)收入的減少爲經濟長期持續發展增加勢能。切實做到降低實體(tǐ)經濟稅收負擔，實現在短期内擴張需求，在長期内激發微觀主體(tǐ)生(shēng)産積極性，優化國民經濟總供給。第一(yī)，在強化頂層設計與全局謀劃前提下(xià)，嚴格落實稅收法定原則，全面推進“營改增”改革，降低制造業增值稅稅率，并堅決清理不規範的行政收費(fèi)、基金和加價收入，降低企業運營負擔，提高其生(shēng)産和創新積極性。同時，需進一(yī)步壓縮三公經費(fèi)和不必要的行政開(kāi)支，避免“面子工(gōng)程”等低效投資(zī)，爲實體(tǐ)經濟減負拓寬空間。第二，加大(dà)對企業設備投資(zī)與更新改造的稅收優惠，鼓勵對先進設備的采購置換，加速資(zī)本折舊(jiù)，提高生(shēng)産效率和全要素生(shēng)産率。第三，完善對創業、創新等新業态的稅收激勵，取消對重化工(gōng)業等舊(jiù)業态投資(zī)的稅收優惠。加大(dà)對新産品、節能環保等新興經濟模式及其對應消費(fèi)的稅收支持，減免高新技術産業發展各環節稅收；按照能耗度、污染度等指标對高耗能、高污染企業實施結構性稅率激勵，倒逼舊(jiù)業态加快技術更新與産業轉型。确保減稅政策在短期内擴大(dà)需求，在長期内優化供給結構與質量。
第三，注重财政支出的科學性，提升财政投資(zī)效率，實現供給側與需求側的雙重優化。尤其在投資(zī)領域，相關部門需重視對投資(zī)方向與投資(zī)結構的考量，全面體(tǐ)現出政府投資(zī)的戰略性、全局性、基礎性與長遠性，有效改善财政資(zī)金的邊際産出效率，提升社會的全要素生(shēng)産率和人民的生(shēng)活水平。根據五大(dà)發展理念，今後應将支出重點放(fàng)在以下(xià)幾個方面。其一(yī)，加大(dà)對中(zhōng)小(xiǎo)城鎮、中(zhōng)西部地區和農村(cūn)地區的基礎設施投資(zī)（如棚戶區改造、城市管道、城際交通、水利、電(diàn)力與通訊設備）以優化公共服務供給水平。配合戶籍制度改革，促進人本型城鎮化，向農民發放(fàng)購房補貼以鼓勵其進城落戶，其間亦能改善民生(shēng)、釋放(fàng)消費(fèi)需求及消化房地産庫存，有效降低市場風險。其二，加大(dà)對重大(dà)科技創新項目公共投資(zī)支出，建立協同式、集群式國家創新系統。政府應出資(zī)構建創新性産業集群以整合研發力量，突破微觀個體(tǐ)的創新約束，促進企業間優勢互補與技術擴散；提高對創新驅動的扶持力度，構建政府、企業和科研機構協同式國家創新系統；加大(dà)基于質量與效益的戰略性創新投資(zī)，搶占新興科技制高點，确保我(wǒ)國對前沿技術的掌控力。其三，加大(dà)扶貧支出和各類補短闆支出。積極落實精準扶貧，重視對産業扶貧、移民扶貧和最低生(shēng)活保障等領域資(zī)金支持，以轉移支付加快貧困階層收入增長，促進國内整體(tǐ)消費(fèi)需求提升；财政部門也應配合去(qù)産能以及清理僵屍企業的任務，支持企業兼并重組，做好勞動力失業保障、轉崗培訓與再就業等社會政策托底工(gōng)作。另外(wài)，在教育、養老、醫療健康、生(shēng)态保護、國土綠化和高端服務業等涉及民生(shēng)質量與福利體(tǐ)系建設的領域，也有着廣闊投資(zī)空間。最終實現以科學高效的财政支出在适度擴大(dà)總需求的同時，有效提高供給側的質量，推動我(wǒ)國的産業結構、區域結構與收入結構不斷優化。
第四，營造有助于PPP項目推進的市場環境，充分(fēn)釋放(fàng)社會資(zī)本尤其是民間資(zī)本的潛力。PPP是助力供給側結構性改革的關鍵之舉，完善PPP制度是落實積極财政政策、優化公共服務供給機制的重要手段。今後應通過營造法治化運營環境、确立風險共擔機制、完善契約精神等方式，積極引入社會資(zī)本以降低财政資(zī)金壓力。首先，積極構建法治化的運營環境，發展平等的政企關系，完善政府與企業之間的契約精神。中(zhōng)央需加大(dà)對地方政府的監管力度，堅決杜絕以PPP爲名來爲融資(zī)平台實施變相借債融資(zī)，從而避免因PPP聲譽受損所造成的融資(zī)環境弱化現象。建立地方政府與企業在PPP項目合作中(zhōng)的利益協同機制，制定科學、平等的合作計劃并提前做好風險處理預案，确保在PPP合作中(zhōng)，雙方均能夠按合同規章辦事，有效規避道德風險等後續問題。其次，将一(yī)部分(fēn)有較高收益的項目納入PPP範圍，以提高對民間資(zī)本吸引力。同時，在強化風險監管基礎上，通過金融創新發展PPP金融（如資(zī)産證券化），解決PPP在前期融資(zī)和落地後資(zī)本流動性不足以及股權退出問題。最後，因PPP主要集中(zhōng)于基建項目，具有期限長、收益低和流動性弱等特征，政府部門應主動作出承擔一(yī)定法律風險、政策風險的合同承諾，确保政企之間實現“利益共享、風險共擔”，以增強社會資(zī)本對PPP項目投資(zī)安全感與信任度。
第五，探索構建與我(wǒ)國經濟改革發展的時代背景密切契合的激勵相容機制，充分(fēn)調動地方政府的積極性，提高财政政策在基層的貫徹效果。推進央地關系優化重構，使地方政府在制度框架内積極貫徹中(zhōng)央政策要求，使其充分(fēn)發揮促進經濟發展的主觀能動性，從而鑄就中(zhōng)央與地方協同推進全面建成小(xiǎo)康社會的内源驅動力。首先，應推進宏觀經濟管理法治化，制定與完善《宏觀調控基本法》。我(wǒ)國宏觀調控僅側重政策實施，在宏調的目标、原則、程序、中(zhōng)央與地方關系等方面立法不足，且過度依賴行政權力，缺乏法律保障與制度建構。這與市場化改革目标不符，一(yī)定程度上也造成了央地博弈和政策自上而下(xià)貫徹過程中(zhōng)逐層減弱。推進宏調法治化将在制度層面大(dà)幅度增強中(zhōng)央政策的權威性，提高财政政策在基層的執行效率。其次，應優化政績考核機制，對基層政府的科學發展實施正向激勵，調動地方政府積極性。在弱化但不抛棄GDP指标的前提下(xià)，更加注重經濟改革發展與轉型升級成效，強化綠色和民生(shēng)等涉及群衆切身利益指标的考核，提高經濟發展質量與效益。既要破除“唯GDP主義”，又(yòu)能激勵地方政府通過科學有效的投資(zī)手段促進經濟轉型。另外(wài)，在推進反腐和清理灰色收入的基礎上，爲行政人員(yuán)構建更加科學化、陽光化、合法化的收入機制，使其得到與其工(gōng)作付出相匹配的體(tǐ)面收入。最後，應深化财政體(tǐ)制改革，處理好央地财政關系，發揮中(zhōng)央和地方兩個積極性。在收入上，構建更加科學的地稅體(tǐ)系，配合“營改增”實施，完善增值稅稅制，增加地方稅收分(fēn)成比，改善地方收入來源（亦能緩解對土地财政依賴）。在支出上，建立事權和支出責任更加匹配的制度，适度加強中(zhōng)央事權及支出責任；在加強法治化監管的前提下(xià)，優化财政資(zī)金使用機制，提高地方政府對資(zī)金使用的靈活性與科學性，從而調動其科學化投資(zī)的積極性與能動性，盤活财政沉澱資(zī)金，提升财政政策執行效率。激勵相容機制的構建是今後一(yī)段時期财政政策能否落實到位的關鍵，也是中(zhōng)國經濟轉型升級以及全面建成小(xiǎo)康社會的重要保證。