今年以來，作爲全面深化改革的“先行軍”，财稅體(tǐ)制改革正按照中(zhōng)央部署堅定不移地向前推進。“營改增”、地方政府債務置換、PPP模式等改革和政策措施亮點頻(pín)頻(pín)，與此同時，由于經濟增速放(fàng)緩，下(xià)行壓力加大(dà)，有關“大(dà)規模減稅”的聲音再次出現。針對這些熱點問題，中(zhōng)國經濟網記者采訪了财政部财政科學研究所所長劉尚希。
“營改增”不能“爲改而改”
中(zhōng)國經濟網：目前、房地産業、金融業和生(shēng)活服務業“營改增”工(gōng)作推進情況如何？有人認爲今年全面“營改增”可能會延期？
劉尚希：應該說改革大(dà)的方向是明确的，隻是在改革節奏上可能有所調整。“營改增”中(zhōng)剩餘行業的推進工(gōng)作要根據條件，條件成熟了就往前推，條件不具備時也不能硬推。全面“營改增”這項工(gōng)作不在于是否能按照預定時間完成，關鍵要看實際效果。
當前形勢下(xià)不能“爲改而改”，要避免這種傾向。應當有一(yī)個機動靈活的調整機制，出現了新情況、新變化就要适當地調整改革的節奏。前段時間财政部樓繼偉部長說“适時”推進“營改增”，就是指在适應當前新的條件下(xià)，用新的節奏來推進“營改增”。
“營改增”工(gōng)作越往後越複雜(zá)，剩下(xià)的不動産、服務業，尤其是金融業是非常複雜(zá)的，其“營改增”難度非常大(dà)。而且這些行業都與當前的“穩增長”以及其他方面的改革密切相關。這種情況下(xià)，怎麽推進需要考慮周全。
在方案設計上，考慮讓企業稅負不增不減，但這是一(yī)個宏觀概念，涉及具體(tǐ)企業，如建築業、生(shēng)活服務業、金融企業可能産生(shēng)的稅負變化是不一(yī)樣的，很難通過模拟的辦法精确預見到，所以這個方面要謹慎。
置換債可“一(yī)箭多雕”
中(zhōng)國經濟網：今年分(fēn)三批将地方政府債務置換額度增至3.2萬億，有人擔憂這可能會造成一(yī)些負面影響，你怎麽看？
劉尚希：整體(tǐ)來說，置換債是用來解決當前地方面臨的流動性風險的。地方流動性風險不僅影響地方政府的财政，也會影響到地方的經濟，處理不好影響可能擴散，所以這種流動性風險必須及時化解。當前采取置換債的方式去(qù)化解地方政府的流動性風險，我(wǒ)認爲是非常高明的。從眼前來看，其作用是“一(yī)箭多雕”：對地方政府來說，其流動性風險可以說基本解除了，其融資(zī)成本也降下(xià)來了，至少省下(xià)幾百億；對銀行來說，可能其眼前利益有點損失，但資(zī)産結構優化了，資(zī)産靈活性增強了，在一(yī)定意義上，把銀行的貸款置換爲債券相當于資(zī)産證券化。從這些方面來講，實際上都是有利的。
有人擔心說，這些置換債會不會導緻貨币發行更多，這就要看具體(tǐ)的管理操作了。目前，央行完全可以在不同情況下(xià)設置不同條件來控制，在銀行流動性充裕的情況下(xià)，不存在導緻貨币政策進一(yī)步擴張的可能性，而且即使有擴張也是可控的。況且在當前形勢下(xià)，降準、降息也要适度擴大(dà)貨币供應量，從這方面來講是不相沖突的。
但有一(yī)個問題需要注意，就是道德風險的問題。所謂道德風險的問題，就是今年這麽做了，明年、後年怎麽辦？會否一(yī)年一(yī)年都這麽做？這會對地方政府的融資(zī)舉債行爲産生(shēng)相應的影響。需要把短期和長期結合起來，怎樣規劃地方政府的融資(zī)行爲，形成一(yī)個有效的地方政府性債務管理制度，監控地方政府債務的風險，我(wǒ)覺得這很重要。
從财政部來說，實際上也有中(zhōng)長期的考慮，主要考慮地方政府怎麽借、怎麽還、怎麽用、怎麽管“四位一(yī)體(tǐ)”，形成一(yī)個有效的管理制度，防控政府性債務風險。
PPP不是一(yī)場簡單的“戀愛”
中(zhōng)國經濟網：當前大(dà)力推廣PPP模式出現了“叫好不叫座”的現象，原因是什麽，該如何化解？
劉尚希：PPP實際上是一(yī)個精細活，也是一(yī)個高難度的事，很難說誰都可以幹。要有一(yī)個全面深入的認識，還要轉變一(yī)些觀念，理解PPP不僅解決融資(zī)的問題，還要解決怎麽合作的問題，就是政府與社會資(zī)本怎麽合作。有人比喻說PPP不是一(yī)個戀愛，不是簡單地舉行一(yī)場婚禮，還涉及到今後怎麽過日子。在這個項目的生(shēng)命周期裏，要真正實現風險共擔、利益共享，對這些問題如果沒有一(yī)個全面深刻的認識，沒有一(yī)套有效的辦法，長期過日子恐怕會比較困難。
當然，不同行業的PPP項目也是不一(yī)樣的，涉及現金流多少問題、風險大(dà)小(xiǎo)問題、利益共享模式問題，這些都需要探索。對于PPP，世界上很多國家尤其發達國家做了很多，而且有些比較成功，但在中(zhōng)國還是一(yī)個新生(shēng)事物(wù)，需要加強探索。探索就需要時間，不應急于求成，而是要穩紮穩打，做一(yī)個成一(yī)個。
對政府來講，應當搭建平台加強宣傳培訓，一(yī)方面讓政府搞明白(bái)，另一(yī)方面也要讓市場和社會資(zī)本明白(bái)。在當前條件下(xià)，還要加強制度建設，比如法律的問題。在依法治國背景下(xià)，PPP的風險管理和分(fēn)歧問題都要依法辦事，法律制度就要相應完善。現在有些規章制度可能還存在一(yī)些問題，甚至是法律上的障礙，一(yī)下(xià)子修改法律又(yòu)來不及，我(wǒ)覺得可以梳理一(yī)下(xià)哪些方面妨礙了PPP的發展，通過授權的辦法來解決。如果法律哪一(yī)方面确實産生(shēng)了妨礙，影響了試點，那麽人大(dà)常委會就可以在這方面授權。我(wǒ)認爲要形成一(yī)個有效的、快速的授權機制，這樣既能推進改革，同時又(yòu)不違法。
“減稅”不能代替改革
中(zhōng)國經濟網：面對低于預期的經濟形勢，大(dà)規模減稅的呼聲又(yòu)開(kāi)始多了起來，你怎麽看？
劉尚希：現在的問題不是大(dà)規模減稅的問題，真正的稅負20%出頭，并不是很高，加重企業負擔的不在于稅，而是在其他方面。企業在投資(zī)、創業過程中(zhōng)有很多中(zhōng)間商(shāng)，提高了創業成本和創業門檻。企業要交各種各樣的收費(fèi)，贊助、攤派，各個地方的做法五花八門，有的還很隐蔽。這中(zhōng)間的利益分(fēn)配秩序實際上是很亂的，涉及一(yī)系列制度和政府改革的問題，可能比相對規範的稅收負擔還要更重，更不确定，更不可預期。據媒體(tǐ)報道，上光伏電(diàn)站，無論東西部，隻要涉及到拿項目，都有中(zhōng)間人存在，即“光伏掮客”，10MW、20MW的項目，中(zhōng)間人收取的費(fèi)用最初是100—200萬元，提高成本0.1—0.2元/瓦，現在達到0.6—0.7元/瓦。這種成本是體(tǐ)制環境造成的，減稅也對沖不了。
現在的問題是要改革，要真正轉變政府職能，轉移到加強有效的監管和服務上來，爲企業、投資(zī)者、創業創新者真正提供一(yī)個有效的環境。要考慮環境的改善，而不僅僅是“放(fàng)水養魚”，如果池塘裏有毒，即使放(fàng)進去(qù)水，魚也會死掉。現在的主要問題不是池塘裏沒水的問題，而是池塘的生(shēng)态環境不好。對企業來講，還沒有真正形成一(yī)個有利于創業創新的大(dà)環境。這要靠深化改革。盡管現在簡政放(fàng)權改革力度很大(dà)，但整體(tǐ)看離(lí)預期還差很遠。而且像光伏項目需要“買路錢”的問題，恰恰說明即使一(yī)些權從上面放(fàng)到下(xià)面，也并沒有實現政府職能從上到下(xià)的轉變。這些問題隻有通過改革才能解決，而不是說簡單地減稅就可以化解的。
減稅還要考慮到财政的承受能力，還要提供更多的公共服務。現在剛性支出越來越多，是不是可以通過赤字的辦法來解決？當然搞赤字、搞債務還有一(yī)定空間，但赤字、債務上去(qù)很容易，下(xià)來就非常困難。一(yī)旦引發财政危機，恐怕就會導緻經濟危機。要考慮到這個問題，不能以拉弗曲線來考慮所謂的減稅政策，拉弗曲線無非是說征稅要适度，但什麽才是适度，什麽是不适度？不是說稅負越輕企業發展越好，從我(wǒ)國現有的情況來看，體(tǐ)制環境的改善比減稅更加重要，要先給魚兒生(shēng)存的環境“消毒”，而不是忙着先放(fàng)水。泛泛地地說改革與減稅并行，不分(fēn)主次、先後，并無實質意義。
實際上，現在地方已經通過五花八門的方式去(qù)變相減稅了。地方招商(shāng)引資(zī)時，土地收入給你一(yī)塊，有的工(gōng)業用地甚至是零地價，還有的實行“先征後返”，而且有些政策原來準備要清理的，現在地方可以繼續用。從這點來看，企業的實際稅負可能比我(wǒ)們名義上看到的要輕。不同的企業、不同的行業也不一(yī)樣，不能老從困難的角度去(qù)實行減稅政策，那樣結構調整就沒有希望。企業正是因爲有困難有壓力才去(qù)轉型升級，稍微遇到一(yī)點困難就減稅了，就沒有壓力和動力去(qù)轉型升級，結構調整就會受阻。
我(wǒ)主張結構性減稅，而不是全面大(dà)規模減稅。結構性減稅是有必要的，有針對性地去(qù)減稅，而不是全面大(dà)規模減稅。針對所有的企業減稅，一(yī)批本來要淘汰的企業又(yòu)能活下(xià)來，可能眼前有利于穩增長，但對長遠來說，結構性問題可能會越來越嚴重。過去(qù)這方面的教訓十分(fēn)深刻，應當吸取。
結構性減稅，一(yī)個是針對創新轉型、新業态、高新技術、企業研發，比如加速折舊(jiù)、員(yuán)工(gōng)培訓費(fèi)用可以更多計入稅前成本，這些政策已經有了，有的可以加大(dà)力度。再一(yī)個是針對小(xiǎo)微企業，小(xiǎo)微企業減稅的力度已經加大(dà)了，營業稅、增值稅的起征點提高，所得稅減稅力度也加大(dà)了。對小(xiǎo)微企業還應當加大(dà)減稅力度，因爲它減稅成本小(xiǎo)、效應大(dà)。所謂成本小(xiǎo)，是因爲小(xiǎo)微企業在整個稅收中(zhōng)比重不大(dà)，對财政的影響不大(dà)。效應大(dà)指的是它涉及面廣，大(dà)量的小(xiǎo)微企業都可以受益，等于降低大(dà)衆創業創新的門檻，具有杠杆效應。而對于大(dà)企業來說，減個幾百萬也沒什麽意義，也隻是杯水車(chē)薪。針對那些産能嚴重過剩的企業，減稅也救活不了，必須調整。
全面減稅當然簡單了，而結構性減稅就複雜(zá)得多，全面減稅是一(yī)個偷懶的辦法。現在要搞清楚，是稅給企業帶來的負擔重，是體(tǐ)制環境帶來的成本高，還是非稅方面造成的成本高，不能隻抓一(yī)點不及其餘。其他方面不去(qù)改革，減了稅可能又(yòu)被其他類似于掮客的人刮去(qù)。減稅替代不了改革，改革應挺在前面，這個順序不能颠倒。把全面減稅視爲改革，顯然是混淆了政策與改革的區别。
