“營改增”再次進入最後的倒計時。
2016年開(kāi)年伊始，1月22日，國務院總理李克強主持召開(kāi)座談會，研究全面推開(kāi)營改增、加快财稅體(tǐ)制改革、進一(yī)步顯著減輕企業稅負，調動各方發展積極性。
其實，早在此前一(yī)個月前，2015年底，财政部部長樓繼偉就在全國财政工(gōng)作會議上表示，2016年将全面推開(kāi)營改增改革，将建築業、房地産業、金融業和生(shēng)活服務業納入試點範圍。
這些會議與表态意味着，至今已試點4年的“營業稅改征增值稅”改革，或将在“十三五”開(kāi)局之年全面收官，營業稅或将退出曆史舞台。
中(zhōng)國政法大(dà)學财稅法研究中(zhōng)心主任、中(zhōng)國财稅法學研究會副會長施正文告訴法治周末記者：“‘營改增’是當前最爲迫切的一(yī)項稅制改革，也是影響深遠的一(yī)項稅制改革。”
“新年伊始，總理專門開(kāi)座談會，表示今年全面推開(kāi)‘營改增’，向社會發出信号。主管部門不能有畏難情緒，各行業企業也需要按照議定的計劃來做準備。這是我(wǒ)們政府治理的一(yī)種新方式，把政府未來的重大(dà)政策提前亮出來，鋪墊社會預期，便于社會各方能及時參與進來，也便于政策出台後的盡快落實。”施正文說。
需要注意的是，改革或将遭遇的挑戰也不容小(xiǎo)觑。根據“十二五”規劃，“營改增”本應在2015年完成。然而自去(qù)年中(zhōng)旬起，有媒體(tǐ)陸續報道“營改增”步調放(fàng)緩，受經濟下(xià)行、财政壓力大(dà)等多方面的影響，“營改增”就未能在2015年實現。
備受各行業關注的“營改增”，是否真的能在今年内完成，仍引人質疑。
“‘營改增’在形式上的完成是肯定可以實現的，現在的關鍵是‘營改增’的政策能否達到我(wǒ)們預想的目的，也就是政策方案、法律制度到底能不能設計的科學、合理，最終能否施行。”施正文說，“而不是簡單的‘改’，改完後又(yòu)出現更多的問題。”
最迫切的一(yī)項稅制改革
2012年1月1日，我(wǒ)國在上海啓動“營改增”試點，後分(fēn)行業進行全國範圍内的試點，涉及的行業包括交通運輸、郵政、電(diàn)信、部分(fēn)現代服務業。
然而，“營改增”仍沒能全面推行。
有關統計顯示，目前已有約1/4的營業稅納稅人轉爲了增值稅納稅人，但仍有3/4的營業稅納稅人未完成“營改增”改革，分(fēn)布在建築業、房地産業、金融業和生(shēng)活性服務業。這4個行業戶數衆多、業務形态豐富、利益調整複雜(zá)，被稱爲“營改增”中(zhōng)難啃的“硬骨頭”。
施正文說，“營改增”是當前最爲迫切的一(yī)項稅制改革，其意義不僅在于其本身，而且對于經濟的發展、稅收情況、财政體(tǐ)制和稅收體(tǐ)制的改革都有深遠的影響意義。
全國政協委員(yuán)、财政部财政科學研究所原所長賈康表示：“‘營改增’是一(yī)項稅制改革，其結構性減稅的特征很明顯。‘營改增’的内在機理是鼓勵專業化競争。它減少了營業稅的重複征收。”
此前，國家稅務總局原副局長許善達表示，全面“營改增”的減稅額度有望達到9000億元。有預測稱，2016年，已納入“營改增”的行業減稅規模估計有2000億元，金融業、房地産和建築業、生(shēng)活服務業等行業減稅規模或接近4000億元，2016年“營改增”減稅總規模接近6000億元。
李克強強調，“營改增”有利于減少重複征稅，降低企業成本和稅收成本，這将對發展服務業尤其是科技等高端服務業、促進産業和消費(fèi)升級、培育新動能、深化供給側結構性改革發揮重要作用。
“必須要看到，‘營改增’這個稅制改革是當前的讓利，更是在培育未來的‘新動能’。”李克強總理在1月22日的座談會上說，用短期财政收入的“減”換取持續發展勢能的“增”，爲經濟保持中(zhōng)高速增長、邁向中(zhōng)高端水平打下(xià)堅實基礎。
“消除了行業的重複征稅問題，有利于企業的專業化發展、專業化分(fēn)工(gōng)協作，這是社會大(dà)生(shēng)産的基本形式。比如，可以把服務業等行業外(wài)包出去(qù)。所以才有利于生(shēng)産性服務業的發展，有利于經濟的轉型升級。”施正文說。
李克強明确指出，全面推進“營改增”，是深化财稅體(tǐ)制改革、推進經濟結構調整和産業轉型的“重頭戲”。
減稅爲稅制改革鋪路
“減稅”是“營改增”的功能之一(yī)。
增值稅是最主要的流轉稅種之一(yī)，其最大(dà)特點是能夠最大(dà)限度地消除重複計稅。
最難推行“營改增”的4個行業将在今年被全部覆蓋。财政部部長樓繼偉表示，2016年将全面推開(kāi)“營改增”改革，将建築業、房地産業、金融業和生(shēng)活服務業納入試點範圍。
“這4個行業都很重要。比如房地産業、建築業都是生(shēng)産性的行業，正處于經濟上下(xià)遊的中(zhōng)間環節，所以營改增對經濟的上下(xià)遊都會産生(shēng)影響。生(shēng)産服務業此前沒有納入增值稅征收範圍，就讓增值稅的鏈條被中(zhōng)斷了，很多成本不能抵扣，就造成了重複征稅。”施正文分(fēn)析說。
施正文說，增值稅的鏈條應該是多環節的，從源頭、制造生(shēng)産、批發、零售等各領域都打通，企業的各種成本才能抵扣，這樣才能徹底消除了重複征稅；否則成本不能抵扣，比如，金融機構的服務費(fèi)等，成本就高了。整體(tǐ)的增值稅機制也不能很好地運行。
北(běi)京某金融資(zī)本公司财務管理人員(yuán)告訴法治周末記者：“我(wǒ)們期待營業稅改增值稅，如果改革成功，我(wǒ)們是可以減稅的。雖然改革可能面對很多阻力，但是我(wǒ)們也期待着，隻是目前還不知(zhī)方案是怎樣的。”
把“營改增”推廣到建築業、房地産業、金融業和生(shēng)活服務業，不僅有益于這4個行業的稅收結構的調整，其他行業也都會受益，都可以實現抵扣。
山東某紡織品出口貿易企業負責人告訴法治周末記者，近兩年，經濟下(xià)行壓力大(dà)，企業效益受到很大(dà)影響，再加上稅收抵扣鏈條的不健全（比如人工(gōng)費(fèi)、差旅費(fèi)等），企業賦稅壓力非常大(dà)。“紡織品行業增值稅的基本稅率是17%，但我(wǒ)們企業能負擔的稅率也就隻有4%左右。我(wǒ)們真是覺得不堪重負。”
财稅領域專家多有共識，目前減稅的空間主要在于增值稅，包括推進“營改增”、降低制造業增值稅稅率等。
許善達認爲，“營改增”是惠及所有企業的，原來營業稅企業改征增值稅會減稅，原來買服務的那些增值稅納稅人也會相應增加抵扣項目，可以實現減稅。這也算是流轉稅環節的普遍性減稅。
不過，增值稅的減稅幅度增大(dà)，并不代表着整體(tǐ)稅收收入降低幅度大(dà)。“雖然供給側改革強調稅收收入整體(tǐ)要減，但考慮目前财政的需求和财政政策的需要，恐怕近期也不可能減稅幅度太大(dà)。”施正文認爲。
“十八屆三中(zhōng)全會公報将”穩定稅負“作爲我(wǒ)國未來完善稅收制度的改革要點，而要保證稅負的穩定，稅制結構的調整一(yī)定是結構性的，相互影響的，有減稅就有增稅。”施正文說。
“我(wǒ)國稅制結構的問題在于間接稅比重過高，直接稅比重過低，企業納稅多，自然人納稅很少。這樣就會造成國内商(shāng)品服務的價格過高，特别是奢侈品價格過高，對消費(fèi)和進出口都産生(shēng)不利影響。所以稅制結構需要轉型，需要提升直接稅，降低間接稅，這樣我(wǒ)們的稅制才能更加科學合理。”施正文說。
“增值稅是中(zhōng)國第一(yī)大(dà)稅種，屬于間接稅範疇。據統計‘營改增’全面推開(kāi)之後，增值稅占總稅收比例将超過50%，對于國際上任何一(yī)個國家來講，這都是一(yī)個很高的比例。”施正文說，增值稅有順經濟周期的特性，經濟增速高，增值稅也會過高，這就有了稅收收入增長的風險，這就造成了稅收的順周期調解。
“而所得稅是經濟的内在穩定器，有逆周期調解的功能，經濟過熱的時候能夠給經濟降溫，經濟蕭條的時候能夠給與緩解。所得稅比重高才能實現逆周期調解。所以，發達國家的經濟相對比較穩定，與稅制有很大(dà)的關系。”施正文說。
“增值稅的規模最大(dà)，也最沒有調解功能，降間接稅必須降增值稅。”施正文說，“現在我(wǒ)們的六大(dà)稅制改革中(zhōng)，個人所得稅、房地産稅、環境稅、資(zī)源稅、消費(fèi)稅都是增稅措施，這些措施也都是必要的。”
“‘營改增’本身是一(yī)種稅制改革，同時其減稅功能又(yòu)爲其他稅制改革提供空間，鋪平了道路。”施正文說，“沒有增值稅的減，其他稅制改革推出後，整體(tǐ)的稅收效益就是增稅，所以增值稅必須要減。”
稅制改革是配套改革、聯動改革。“營改增”的迫切性再現。據了解，其他稅制改革之所以難以推出，也在于“減稅”仍未實現。
倒逼财政體(tǐ)制改革
“營改增”還具有财政體(tǐ)制調整方面的功能。
增值稅是中(zhōng)央與地方共享稅種，營業稅爲地方的主體(tǐ)稅種。“營改增”不僅關系着稅收體(tǐ)制全局穩定，也關系到中(zhōng)央和地方各自的利益分(fēn)享。
據統計，2015年前11個月，剩下(xià)4個行業的營業稅收入實現1.75萬億元，占地方一(yī)般公共财政收入比重爲23%。而增值稅爲中(zhōng)央和地方共享稅，目前中(zhōng)央和地方按75∶25分(fēn)成。
不少業内人士擔心，全面推進“營改增”後，原來地方的主體(tǐ)稅種變成地方分(fēn)享25%，會對地方财力造成沖擊，并進而增加本已沉重的地方事權負擔。
據媒體(tǐ)報道，以山西省陽泉市地稅1994年至2014年數據爲例，營業稅占全市地稅稅收的平均比重爲24.14%。假設2015年全面實行“營改增”，全市地稅系統将減少近30%的收入，組織收入規模将回落到2009年的水平。
根據陽泉稅收數據，“企業所得稅比重最高爲45.35%，最低爲10.7%，波動比較大(dà)，營業稅則相對穩定。所以，‘營改增’不僅直接減少地方稅收，而且将影響到地方稅收的穩定性。其他小(xiǎo)稅種也難以彌補‘營改增’帶來的收入缺口，因此‘營改增’後主體(tǐ)稅種的缺失将是對地方稅收收入最大(dà)的影響”。
施正文指出，“營改增”改革更全面的意義就是倒逼财稅體(tǐ)制改革。像房地産稅等地方稅種都還沒有發展起來，第一(yī)大(dà)稅種營業稅又(yòu)改成了增值稅，勢必要調整、理順中(zhōng)央地方财政分(fēn)配的體(tǐ)制，調整這個體(tǐ)制勢必要引導配套改革。
李克強指出，要采取增量式和漸進式推進改革，避免财力分(fēn)配格局變化對經濟平穩運行造成影響。
“這就是說，目前的分(fēn)配格局不能從根本上打破，考慮改革的可行性和承受力，又(yòu)要做相應的調整。所以，這次要調整央地的分(fēn)配比例。”施正文分(fēn)析說。
1月22日的座談會信息顯示，增值稅分(fēn)享比例将做适度調整。在2015年末全國财政工(gōng)作會議上，财政部也曾研究調整增值稅在中(zhōng)央和地方之間的比例劃分(fēn)，地方增值稅分(fēn)享比例有望調高。
然而，具體(tǐ)按照怎樣的比例分(fēn)享，備受地方關注。
施正文說：“有人說是五五分(fēn)成，但這恐怕是較簡單，也不太科學、不太合理的方法。這種做法會讓發達地區和欠發達地區之間的财政不均衡，造成不公平。”
施正文建議，我(wǒ)認爲要适當優化分(fēn)享方案，比如分(fēn)享比例因地而異，讓地區之間有适當的差異。“因爲稅收征管中(zhōng)長期存在着因稅源與收入背離(lí)的問題，所以，地區之間也存在着稅收負擔分(fēn)配不公、财政收入分(fēn)配不公、征管中(zhōng)寬嚴程度不一(yī)等問題。”施正文說。
“另外(wài)，也可以借鑒德國的做法，按照各個地方商(shāng)品服務的零售總額占全國的比例還确定增值稅收入的分(fēn)配，因爲稅收最終是消費(fèi)者承擔。我(wǒ)認爲這種分(fēn)配方式也是比較合理的。”施正文說，當然，這種做法更有可能打破現在發達地區的既得利益。
“我(wǒ)們目前還沒有法律對第一(yī)種方法做相關的規定。财政體(tǐ)制涉及一(yī)個國家的中(zhōng)央與地方關系，是最核心的關系，必須通過法制化才能保證權威性和穩定性。”施正文指出。
“增值稅改革的意義，涉及經濟層面、财政體(tǐ)制層面、稅制體(tǐ)制層面等，再往後延伸，就是中(zhōng)央與地方關系的法制化，對于一(yī)個國家治理的現代化意義非常大(dà)，對國家的民主法治進程推動意義也很大(dà)。”
“财稅不僅僅是經濟問題，更多的是政治、社會、法律、文化各方面的問題。我(wǒ)們的現代稅制改革已經拓展到現代國家治理的高度。對我(wǒ)們國家提出的全面深化改革、全面依法治國的戰略布局的意義非凡。從這個層面，我(wǒ)們看增值稅，就已經超越‘稅’了。”施正文總結說。